文｜张五明
（多多法务区域战略研究中心主任）
安国，古称祁州，河北省县级市，地处保定南部，辖域486平方公里，人口40万有余，2015年经济总量进入百亿级。安国以药而兴，绵延千年，外界谓之“药都”。
仅从数据上看，安国只是冀中平原上一座默默无闻的古县。但一个从事中医药行业的人如果说不知道安国，就会被嘲笑为没有入行了。
这是一个典型的微中心城市：尽管由于经济总量不大对所属区域的带动能力有限，但在某个细分领域却深刻影响着全国乃至全球行业市场。
安国可谓全民事药，链条从中药种植到加工、生产以及流通交易，有些药材品类，安国的一个村子不放货，全国价格就会看涨。中医药收入占全县财政收入超过45%，是全国重要的中药材生产和交易基地。
这个历史上因药而闻名的小城市，千年之后，依然享受着历史慷慨馈赠的厚礼。
当然，斗转星移，荣辱兴替，任何一个城市的荣光都无法与时间永远共舞。尽管安国“药都”的光环尚未消弥，但与两三百年前“草到安国方成药，药经祁州始生香”的骄傲相比，在外有日韩，内有越来越多的城市加入到对中药市场争夺的压力下，安国多少让业界有些盛筵难再的唏嘘之感。
在多多法务看来，对于任何一个能够在一个区域存续千年的产业，应以对历史的敬畏之心来看，而非简单的以行或不行判断：是百足之虫还是柳暗花明，既受到外部市场环境的影响，也要看产业区对环境的反馈和回应，而且，反馈和回应的效果，要从更大的时间和地域跨度进行审视。
这也是多多法务在安国调研的重要目的之一：在中国，县域之重无须赘言，拥有特殊资源、手工艺、文化的县域也并不匮乏，以特色资源为依托的特色产业被视为发展县域经济的利器，但在财政实力、资源配置能力和对产业的干预能力的天花板下，从特色产业到特强产业之间，还有那些更具效率和可行性的操作逻辑的空间？
安国尝试与探索的效果还需要时间来检验，但这无碍于作为一个样本性的叙事主体，带给更多转型中的县域、以及京津冀战略机遇期下的河北城市一些思考。
从整个中国历史的区域格局变迁来看，县域是变动最小、最基础的行政建制，也是资源、文化传承保留最完整的区域。如果认真挖掘，中国的县域从来不缺乏特色，也从来不缺乏标签。因此，复兴、壮大特色产业也是工业化和城镇化浪潮夹缝中的县域谋求空间的一条很核心的路径。县域特色经济也成为中国区域经济研究中一个很重要的版块。
｜县域特色经济是中国区域经济研究中一个重要版块｜
但从近十余年来县域特色经济发展的总体情况看，难言出色。究其原因，来自于多方面的因素。
有历史的原因：以市场分工来划分，县域这些由历史传承下来的禀赋有些是自然赋予的原材料供应基地，有些是因为优秀的手工艺而形成的生产基地，有些是大宗商品的流通枢纽（运输枢纽、交易中心）。因为这些禀赋，县域发展壮大，历史留名。
但随着时代的变迁，有些产品需求结构改变，必需品和实用品成为奢侈品、收藏品等小众产品。有些因为生产、流通方式的改变而没落（手工生产改机器生产，陆运改水运、马运改汽运火运，个体小量交易改大宗规模交易、集市交易改点对点交易）。还有些因为政治、宗教环境改变而衰退。
这些县域曾经通过产品、工艺、区位建立起的产业壁垒随着外部环境的变迁而逐渐坍塌乃至消失，在工业化的市场环境中又未能找到与市场需求契合的新壁垒，于是特色禀赋就难以成为特色产业，有的甚至被湮没于历史中。
也有市场环境的原因。县域特色经济的开发有别于一般行业，除了土地、资本、劳动力外，还需要对历史文化的溯源、挖掘和资源整合，以及品牌的推广与营销，尤其对资本和人才的需求更为迫切。改革开放以后，工业化和城镇化是中国经济格局变迁的两条主线索。无论哪一条线索，从政策到投资都优先布局于中心城市，市场要素和社会资本也加快向中心城市流动。这使得许多县域不得不放弃对特色产业的挖掘和塑造，好一些的情况是成为区域工业体系的功能组成部分，不好的甚至逐渐空心化。
此外，值得深思的还有自身原因。有些产业基础较好的县域有主动发展特色产业的意识，也有一定的外部资源和财政能力来干预产业，但往往成效不好。比如，有些有历史人文资源的县域想做旅游，就修缮下古迹或者生造个项目，再拿出钱投广告，却忽视了对文化的深度挖掘、文化与产品的结合以及产品的体验。
还比如，有些有特色产品的县域，要么以政策手段盲目扩大规模却忽略市场需求和推广渠道，要么政府自办公司垄断资源，一方面拒绝外部资本进入，另一方面却用低效的行政方式来运营。还有的县域，产品质量、规模、市场环境、基础设施配套都还不成熟，却拿出大量人力物力宣传和招商引资，效果可想而知。
由此进一步来看，县域特色产业往往独立于区域产业体系，对区域的要素和市场依赖度比较低，也就难以利用区域资源，所以从产品、到渠道再到市场往往需要靠县域的一己之力来打通。
由此使得：县域在发展特色产业的过程中，在历史留下的有限遗产中，在多变的外部环境中，必须针对产业的各个环节进行整体的设计和布局，而且在特色资源尚未带来价值洼地的效应之前，政府往往需要进行全产业链条的干预（干预的话，未成熟的市场、不对称的信息就有可能让本来具有需求潜力的产业胎死腹中）。
安国是很幸运的。安国很小，即使在保定的盘子中，安国的经济贡献率都很有限。然而，安国并不边缘，是河北省省域发展战略中的重要一环。
早在京津冀协同发展进入国家战略之前，2012年7月，河北省省长张庆伟第一次到安国调研，提出打造“安国中药都”的远见之举。2012年12月，张庆伟在省长办公会上亲自审定“安国中药都”的总体思路，并通过《安国中药都建设实施方案》。2014年11月，张庆伟再次赴安国调研，明确把中药作为京津冀协同发展的共同体和示范区来打造，并现场督办安国中药都推进事宜。
之所以安国在河北的地位如此特殊，一个重要原因在于根植在这里的产业。
从行业上来看，基于国内快速增长的巨大需求，医药产业发展迅速，虽然2014年后营业额增速有所回落，但利润率仍在高位区间。其中，中药增速尤快。作为战略性新兴产业的重要部分，国务院及相关部委陆续出台支持中药发展的相关政策，中药产业拥有良好的市场前景和宽松的政策环境。
就河北而言，作为一个重工业大省在行业和环境的双重压力下，转型之迫早已共识。其中，中医药是其转型的一个重要突破口。在河北的“十三五”规划中，在多达5个篇章8处涉及中医药领域。而且，在京津冀协同发展的战略机遇期下，京津都是国内中医药产业资源非常丰富的城市，同时本地企业战略扩张的诉求非常明显，中药是三地产业协同的一个很成熟的切入口。
｜中药是京津冀产业协同的一个很成熟的切入口｜
此外，更重要的是，对于河北来说，以安国为核心的中医药产业具有成为省域经济支撑产业的可能性。
在河北的中药版图以及产业发展战略中，安国是最核心的一环：就基因而言，中国近300年历史上最大的药材交易中心、御用药商（同仁堂）的采购基地、极富盛名的“八大祁药”、唯一的御敕药王，首批国家非物质文化遗产，这些超级IP使得安国不仅是河北中药的名片，更是中药竞争全球市场的最好的品牌。
就规模和市场地位而言，安国中药材种植面积超过15万亩，是全国中药的药材生产基地。东方药城是国家认定的17个中药材专业市场之一，唯一的出口交易市场，集聚600余家药企，12家出口企业，药材经营品种3000多个，年成交量超过10万吨，交易额130余亿元，占河北中药出口总量65%。
就产业链条来看，从种植、加工、生产到内销和出口，安国已经形成一个规模庞大、信息灵活、衔接紧密的中药产业链条。这个链条，以安国为核心，辐射全国和全球数十个国家，在一些品类和环节甚至处于垄断、半垄断地位，深刻影响着全球市场。
所以，如果安国的中药产业能够具备更强的市场竞争力和辐射能力，以安国为核心的中医药板块将有可能成为河北在转型升级的压力和京津冀协同发展的动力下的一个新的刺激点，“药省”也有可能成为河北新的名片。不仅如此，对于整个中国中医药产业而言，安国一个超级符号的诞生，其所能带来的产业和市场影响力，文化和价值观的辐射能力，将对于中医药在全球医药市场的地位带来深刻的影响。
纵观安国医药千年发展历程，一句话来概括，可谓“庙而生市，市而兴产，商而兴名
安国的药王庙供奉着西汉大将邳彤，北宋年间追封为侯，又改为公，至南宋追封为王，成为中国历史上唯一官方敕封的药王。随着药王庙香火日旺，业药者聚集在附近逐渐形成药市，至明清，已成为当时中国最大的药品交易集散中心。
｜安国药王庙里的邳彤像｜
随着市场交易地位的提升，药材的种植和加工业也逐渐发达起来，以八大祁药为代表的道地药材让安国成为了当时最具影响力的药材生产和加工基地。
在这个过程中，中国最富盛名的药商北京同仁堂作为御用药商因安国交通便利、种类齐全、药品上好而长期在此采购，以至“同仁堂不到不开市”，从而使得安国药材的品牌效应和影响力再无他地可替代。
由此，通过确立市场交易中心的地位、以及种植和加工形成的规模和品牌，再加上宗教和政治色彩的渲染，安国中药在中国数百年医药行业上形成了无人能及的产业壁垒，“药都”之名就此确立。安国中药因为在各个链条上的卓越不仅成为中国医药历史发展的代表，而且其沉淀下的深厚的医药文化和医养价值理念也是如今中医在进入国际市场中的名片。
不过，历史的变迁和市场环境的因素作用在安国身上也同样明显。一百年来，当中医不再是中国医药行业的主导时，安国的地位自然也在下降。即使就中医产业近三十年的历程看，种植、加工、生产和交易模式也正在以工业化和信息化的方式变革着，安国千年积累下的一些独特的种植技术、加工工艺、交易规则逐渐淡出行业舞台，成为了写入历史的文化现象，随之建立的壁垒的破裂也在所难免。
从市场环境来看，国家的宏观政策和河北的产业政策给安国壮大药业提供了很好的外部条件。但不利的因素也很明显：产业壁垒的降低给更多传统或新兴药城抢占份额提供了机会，以安徽亳州为代表的越来越多的南方城市以更开放的产业政策、更良好的市场秩序和更大的投资力度抢占中药材的生产和交易市场。随着外部竞争的加剧，安国本地药农、加工企业和药商为维持利润只能在产能和质量想办法。
于是，加药加肥的粗放种植让药材质量逐渐降低，市场上以次充好，以假乱真的药材越来越多。由此，国内外大型药企开始转变采购策略，越来越多的本地药商也不得不外出寻找新的市场，再加上人才的匮乏，这种恶性循环使得兴旺数百年的安国药业在各个环节的竞争力都在衰减，尽管中药依然是本地支柱产业，但如果任其自然发展，“药都”光环的退去只是时间问题，而且，即使在一两个环节上做文章，也已经无法解决产业面临的系统问题。
所以，处在路口中的安国所面对的，一面是前景诱人的明天，一面是头绪繁杂的当下。
这种繁杂性主要体现在产业链条上。中药是一个跨行业分工的复杂产业体系。中药材种植属于农业生产体系，饮片加工和成药制造是工业化生产体系，成药的销售既属于特许经营行业，因为关系到人的健康和生命安全，背后又有社会因素。此外，由药而衍生的关联产业也很多，包括医疗、养老、养生、食品乃至旅游等。
在多多法务看来，安国要想建立起新的产业壁垒，实现综合竞争力的提升，一方面要延长产业的链条，又要在链条的各个环节建立起各自的竞争优势，还要通过空间的优化布局让各个环节得以顺畅的连接，此外还要开发新的衍生业态。
而这一系列行为，如果置于河北的产业体系中不难发现，因为尚属新兴产业，还未建立起完整的区域分工体系，可能更多要靠安国自身的整合能力。
｜安国中药都概念性总体规划设计｜
因此，在安国对中药产业发展的整体设计中，从伊始便基于全产业链的逻辑。具体而言，包括打造“三区”、“三基地”和“三体系”。
所谓“三区”，一是在中心城区以北6公里处以现代中药工业园区为基础建设绿色循环工业区，以现代中药和健康食品为主导产业，重点通过吸引大型药企形成规模和集聚效应，加强工业化生产和销售能力。目前已吸引包括北京同仁堂、国药乐仁堂、天津天士力、河南百消单、河北石药集团等一百余家企业入驻。值得注意的是，在吸纳企业中，包含多家京津冀区域的知名药企，并与2015年10月，在安国成立了京津冀中医药产业战略联盟，在京津冀协同发展的背景下，这是一个具有样本价值的项目。
其二是在中心城区建设一个仓储物流商贸区。项目由天士力集团与省、市政府共建，一期包括综合中心交易大厅、专业药材市场、大客户独立店、中央仓储区等，二期包括饮片加工区、特色药材市场、药农交易市场和大健康产业市场。该项目通过建立标准统一的专业药材市场、期货交易和电子商务平台，转变传统中药材交易模式。
其三以药王庙为核心建设健康养生文化区，挖掘药王庙和其背后的中医药文化，重现安国医药的历史风貌，筹建中医药博物馆，举办全国中医药高峰论坛及大型博览会，推动养生、会展、旅游等衍生产业。
所谓“三基地”，一是培育中药研发基地。打造公共服务平台，成立科研成果申报审批服务中心，支持鼓励企业建立研发中心，提高产业创新能力。
二是培育中药材出口基地。依托中药（材）质量检验检测中心、协调检验检疫、海关等部门在本地设置分支机构，同时对企业境外参展、开展管理体系认证、境外商标注册、专利申请、投议标以及出口信用保险等方面予以政策鼓励或补贴。
三是培育中药材示范基地。以八大祁药为主，建设规模化、标准化的种植基地。
“三体系”是指建立药材种植规范和质量标准体系、中药质量追溯体系和流通等级分类标准体系。
由上所述，“三区”、“三基地”、“三体系”实际上指向了中药产业从种植、生产到流通的整个环节，以及关联产业。通过功能区规划、项目设计、产业政策制定、标准化制定、政策鼓励、财政补贴、外部资源对接等多元化手段来解决产品质量、产能、渠道、市场、交易等各个环节存在的痼疾，捏合产业链条，提升产业层级。
战略的设计需要在战术来推进，县域特色产业的发展除了战略上容易陷入误区，难点往往在切入点上。
这是由于，产业的重塑是一个体系工程，投资体量大，周期很长，每个环节相互关联，在多个行业领域和产业各个环节的多重头绪中，需要找到最切中要害的那一条，才有可能产生关联效应，否则很容易夭折。
此外，在市场环境下，政府对产业的干预能力实际有限。以安国为例，种植的主体是农户，药材初加工生产大多是本地企业，成药生产和销售大多要靠外来知名药企，研发创新要靠药企和行业机构，各个环节的交易也是市场主体之间的行为，政府只能起到服务和监管的作用。
在重点项目投资上，地方政府的财力有限，更缺乏运营能力，只能谨慎挑选有带动效应的或者与社会资本的合作。而在大区域的基础设施和交通投资上，一般由上级政府乃至中央主导，地方政府权限有限。地方政府也支付不起太高的行政成本，同时还要综合考虑社会效益。
所以，在诸多限制性因素下，找到一条综合效益与综合成本比重最大、操作难度相对较小的切入路径尤为关键，这条切入路径甚至可以说决定了县域特色经济的生死存亡。
｜安国大力开创数字中药都建设｜
就安国中药产业的特点和现状来看，最核心的是建立起中药工业体系：上可以打通大众消费市场提升产业层级，下可以带动种植加工，解决就业和税收，财政收入提高了就可以进一步完善基础设施和城市配套，进而发展大健康衍生产业。
从策略角度讲，中药工业体系的建立最快捷的方式就是吸引大型知名药企入驻，所以地方政府就要考虑用什么才能博得名企的注意。
在地方政府的传统招商引资体系中，一是建立资源和项目推介的渠道，二是拿出更具吸引力的优惠政策。但在日益激烈的区域竞争背景下，渠道的多元化和政策的透明化使得上述两个手段都不再是招商竞争力的核心。
以中药产业为例，知名药企在新的城市扩建产能或转移产能，核心要看生产需采购的原材料和初加工品的供应能力、价格、质量以及交通运输成本，其次是劳动力结构、城市环境、政商环境等。
因此，具体分析安国的切入路径，主要包含三块内容：
其一，聚焦在原材料和初级产品上，即农业种植和饮片初加工。
尽管安国药材种植面积不小，加工企业不少，但药材规模化、标准化生产水平低，药材质量参差不齐，加工水平鱼龙混杂。于是安国制定了一个“1+10+100”中药材种植计划，即“建设一个万亩中药材种子种苗繁育基地、打造10万亩标准化种植示范区，利用2-3年时间，带动太行山区100万亩中药材种植”，以解决质量和产能问题，同时加强监管，规范加工企业。
为了增加带动效应，避免过去因加药加肥降低药材品质，政府甚至直接投资租赁集体土地，雇佣当地农民，严格采取标准化流程种植道地药材，以示范区的方式让当地农民学习标准化种植，也让药农看到标准化种植所能带来的市场收益。
其二，完善交通格局和基础设施。
重点是加快两条连接北京、天津的高速的项目进度，积极争取保定主城区与安国的快速路，以及对市区和重点产业园区的基础设施建设，降低企业的运输和运营成本。
其三，整合外部行业资源。
制定了“十大名企名院进安国”的计划，除了大型药企外，还引进了中国中医科学院、中国药用植物研究所、北京市中医院等多家科研机构，成立了以两位院士为科技带头人，名企名院参与的“京津冀协同发展中医药产业创新联盟”。帮助企业在本地解决研发和生产的技术问题。
这三个板块的内容直接瞄准了入驻企业的核心需求，对政府来说又是相对容易入手的“份内之职”，为安国中药产业全产业链条的整体设计打开了一条通道。
总的来讲，在宏观经济下行压力加大、经济结构调整进入攻坚的背景下，县域发展特色产业既是出路和希望，也面临着很多瓶颈，尤其是在财政和人才的掣肘下，既需要一个基于跨区域和跨行业的大战略的支撑，也需要审慎选择实施路径，既需要开阔的视野，也需要可落地的策略，县域发展之艰在于此，也正因其艰方显价值。
安国的战略和雄心体现出县域的机遇和新的可能，其产业塑造的路径设计又显示出一个县域基于历史、外部环境、本地情况的综合考量。成效如何还需时间检验，但其探索和尝试无疑为中国县域经济转型提供了一个值得思考的样本。
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