本文为连载，共8篇，这是第5，6篇。
第五篇 南柯梦
南柯梦出自唐代小说《南柯太守传
淳于棼
南柯太守
金枝
淳于棼
淳于棼
工商行政管理部门在中国可算资深“衙门”，积淀了丰厚的资源和文化。只是在食品监管领域，该部门偏居一隅，涉足历史不长（从2004年起行使食品流通监管职能），可讲的故事也不多。但是，2013年之后的地方食药监管体制改革，工商部门突然脱颖而出，冲到改革的最前沿，惊呆了各大“小伙伴们”。因此，不得不讲它的前世后生。
工商行政管理的历史可以追溯到革命战争年代的中华苏维埃政府。建国后，1953年成立国务院直属的中央工商行政管理局，主要负责对资本主义工商业进行社会主义改造，1970年该局被并入商业部；1978年恢复成立国务院直属的工商行政管理总局，早期主要的职能是保卫社会主义公有制，打击资本主义势力，保护正当的经营活动。1982年，工商行政管理总局改称国家工商行政管理局；1998年中央政府决定对工商系统实行省以下垂直管理；2001年根据国发〔2001〕13号文，国家工商局升格为工商总局（正部级）；2011年国务院将工商行政管理体制由省以下垂管调整为地方政府分级管理。
经过数十年的发展，工商系统积累了众多行政管理职能，“触角”遍布各个经济和社会领域。目前监督实施的法律、法规和规章超过500部，拥有500多项违法行为的行政处罚权。但经笔者概括，认为主要职能包括以下四个方面：一是商事登记管理。即市场主体的登记注册和监督管理，依法查处取缔无照市场行为。由它“唱主角”的法律法规有《公司法》、《外资企业法》、《中外合作经营企业法》、《中外合资经营企业法》、《合伙企业法》、《个人独资企业法》、《城乡个体工商户管理暂行条例》、《中外合资经营企业法实施条例》、《企业法人登记管理条例》、《私营企业暂行条例》、《公司登记管理条例》、《无照经营查处取缔办法》等；二是规范市场行为。监督管理市场主体行为，规范和维护各类市场经营秩序。涉及《商标法》、《广告法》、《合同法》、《商标法实施条例》、《广告管理条例》、《城乡集市贸易管理办法》等法律法规。三是维护公平交易。依法查处不正当竞争、商业贿赂、走私贩私、非法直销传销、垄断等经济违法行为，维护经营者、消费者合法权益。涉及《反不正当竞争法》、《反垄断法》、《消费者权益保护法》、《禁止传销条例》、《直销管理条例》等法律法规；四是商品流通监管。即监督管理流通领域商品质量，查处假冒伪劣行为。涉及《产品质量法》、《食品安全法》（2009年版）等，工商部门在这些法律法规中一般都是“配角”身份。
不可否认，工商系统在社会主义市场经济初级阶段有举足轻重的地位。1978年恢复建制后，工商部门以“六管一打一制止”（即集贸市场管理、企业登记管理、个体工商业管理、商标注册管理、合同管理、广告管理、打击投机倒把及监督检查商品流通中不正之风）和办市场起家，为改革开放初期发展商品经济做出重要贡献。在市场经济“萌发”时期，工商队伍带头开办市场，起了很好的引导和示范效应。据统计，至1995年，由工商部门培育发展的市场约8.8万个。但是长期以来，工商部门同时担任运动员和裁判员身份，直到1995年国务院提出管办分离，2001年工商部门才与市场彻底脱钩。
1995年后，工商部门开始“华丽转身”，由管理集贸市场向监管社会主义统一市场、由管理国内市场向国内国际两个市场战略性转变。在其主导下，不同经济性质的市场主体如雨后春笋，商标注册跃居世界第一，广告业迅猛发展。同时，工商部门严厉打击和规范市场主体行为，取得令人瞩目的成效，为市场经济快速、良性发展立下“汗马功劳”。
工商系统抓住特定阶段的机遇迅速做大队伍。国务院先后在1979年、1983年、1985年、1986年四次为其增加基层事业编制；1991年史无前例地批准《工商行政管理所条例》，内容具体到工商所长、副所长的设置标准，为做强基层站所提供了强有力的“撑腰”。因为娘家有人，有的地方的工商所长享受了“高配”（副科）待遇；1996年，国务院为基层工商所核定36万行政编制，工商队伍步入了鼎盛时期。至今（市场局组建之前），全国工商行政编制约42万人，加上事业编、社团编等其他人员，队伍人数估计达60万，（行政编制）大概是仅次于公安部门的一个“大衙门”。
在地方政府心目中，工商部门是位能干的“干儿子”（垂管身份），在经济事务管理领域玩得风生水起。诸如助力企业助推经济，
引导走特色经济、品牌战略，争创驰名、著名、知名商标和知名商号，拓宽质押融资路径，各类园区建设等，都是地方政府喜闻乐见的。当地方政府碰到招商引资、专项整治或者无人认领的“旮旯事”时，往往委以工商重任。另外，
工商部门有充裕的收费、罚款项目，在多年的执法管理过程中，“收割”了雄厚的可支配财力，办公条件和执法装备都堪称一流，诸如有的建局十年还没一个像样的“窝”的食药监等寒碜部门根本不能望其项背。
因此，工商部门俨然是个日子滋润的“南柯太守”，气场十足，权倾一方。
然而，近十年来这位
“南柯太守”日渐衰弱。与
紧锣密鼓的市场经济改革对照，
工商部门难以掩饰老态龙钟之相。主要表现为：一是职能空心化。
对于工商系统存在的必要性，近十年存疑和争议日趋激烈。反对派认为工商部门是计划经济的产物，已经严重不适应法制环境下的市场经济。工商行使的职能，大多可由其他部门吸收，单独设置机构存在交叉重叠。如：市场主体注册登记与税务登记性质相近，没必要多部门重复登记，完全可以交由税务部门统一行使；商标在国际上都属于知识产权的范畴，应当并入知识产权局管理；假冒伪劣商品的监管，没必要将生产和流通环节割裂，统一交给质监部门更加高效；对市场竞争、公平交易等行为的监督，可由商务部门统一行使；合同欺诈行为，更应交由法院裁判；消费者权益保护应交还社会中介机构等。如果说这些存疑还是隔靴搔痒，2014年的“商事登记制度改革”实打实的动作直接对其伤筋动骨。2014年2月国务院印发《注册资本登记制度改革方案》，大幅
降低企业准入门槛，削弱商事登记地位。
月国务院又颁布《关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》（国发〔2014〕20号），提出先照后证和“三证合一”（营业执照、组织机构代码证和税务登记证）制度。如此《营业执照》“含金量”骤减，将逐渐蜕变为仅代表市场主体身份的一张标签。商事登记这个核心职能被釜底抽薪，无异于吸掉了工商部门的“精气神”。二是队伍老龄化。工商部门几次集中式扩编之后，队伍新陈代谢缓慢，年龄梯度断层，严重缺少年轻、新鲜的血液。不少地方的工商所，平均年龄都超过45岁，工作热情及学习力、战斗力可想而知。三是观念陈旧化。
工商部门靠“六管一打”和办市场起家，观念上仍留存计划经济的痕迹，长期以来所养成的管理思维和管理习惯难以扭转，有些基层所长还不能从“管理就是收费”的思维中摆脱出来。
在工商部门
由盛转衰的过程中，食品监管职能发挥了微妙的推手作用。从2004年国务院确立食品分段监管体制以后的十年，工商部门负责食品流通监管职责。与初级农产品、食品生产加工、餐饮服务等环节相比，食品流通是安全风险最小的环节，在“九龙治水”的格局中并不占很重的分量。因此，食品监管体制改革工商部门也就靠边站的角色。耐人寻味的是，2011年国办印发的《关于调整省级以下工商质监行政管理体制加强食品安全监管有关问题的通知》，取消两部门垂管居然是以食品安全为切入口。理由很简单，就是“
为进一步理顺省级以下食品安全监管体制，强化地方各级政府食品安全监管责任。”直白一点就是说，食品安全不是地方政府负总责嘛！人家食药监已经归地方管理了，你们步调要跟上哪。不过事实上，食品职能在工商部门只是小弹丸，这次国务院还真牵其一发而动其全身。尽管两部门都曾为“保垂”疾呼奔走，但国务院心意已决，因此无果而终。这或许意味着从削弱两个部门体系的统一性开始，为接下来更大的“手术”做准备。
盘点一下工商的现状：投机倒把没有了，集贸市场脱钩了，收费取消了，年检停歇了，食品职能划转了，商事登记改革了，先照后证启动了，多证合一铺开了----。曾经风光一时的职权逐个渐行渐远。还保留的职能，继续面临老花异化空心化的风险。或许，这个“南柯太守”正处于梦醒前夕。在“大部制”改革预期下，个人判断最快将于十九大时对工商总局“开刀”。比较理想的方案是将工商、质监两部门合并，成立国务院直属的国家市场监督管理总局，专门承担产品质量和市场秩序监管职责（不包括食品药品等特殊法调整的商品）。当然，究竟工商“梦醒”后去向何方，考量的是上层的智慧和较量。
敬请期待第六篇：《罗浮梦》。
第六篇 罗浮梦
据唐代柳宗元《龙城录》记载：隋人赵师雄游览罗浮山。这一天日暮时分，雪后非常寒冷。松林间酒家隔壁出来一位淡妆素服的女子，芳香袭人，语言清丽。与之把酒畅饮，聊得甚欢，不久就喝醉睡着了。东方初白时被风寒冻醒，发现自己躺在雪地的大梅树下，树上有只翠羽正朝着他啾嘈。赵师雄突然醒悟梦见了梅花仙子。对比梦境之旖旎与眼下之凄冷，男主角怅然若失。
美国百年FDA是辉煌的历史，迄今这个机构的权威性仍被全世界公认。在过去颇长的年头里，不少人近乎迷信地认为美国模式是解决中国食品药品安全监管的有效途径。自2003年起，中国开始探索美国式的食药体制改革。但由于特定的社会发展阶段，社会矛盾凸显，食品药品领域各大事件交织。原被寄予厚望的食药监系统，自2006年后开始走下坡路。至2008年原来设想的大FDA架构被彻底否定（但也不排除高层有意的过渡），FDA的改革陷入“严冬”。
年的食药体制改革没有脱胎换骨式的大手术，只是对食药监部门局部的“整容”。食品“九龙治水”的格局依然存在，监管资源分散配置，
监管边界或交叉或脱节，监管链条扭曲，监管责任难以落实。食品安全事件依然频发，食品安全问题风声鹤唳。这一切都倒逼食品监管体制改革的深化。
柳暗花明！2013年食药监系统迎来了梦中的“梅花仙子”。这一年
国务院机构改革和职能转变方案，决定对生产、流通、消费环节的食品安全和药品的安全性、有效性实施统一监管，将国务院食安办、国家食药局、质检总局食品生产环节、工商总局食品流通环节的职责整合，组建正部级的国家食品药品监管总局。
在公众的期待与瞩目中，3月26日国家食药总局的“三定”方案以非常壮观的阵容浮出水面，内设机构由原来的10个扩增为17个，新设了三个食品监管司，行政编制由197人扩增为345人。“嫁妆”也很排场，原卫生部食品安全检验机构资质认定和质检总局食品安全检验检测技术支撑等，也进行整合和划转（虽然提出法人治理结构）。
国务院对地方食药体制改革也呵护备至。4月10日国发〔2013〕18号文提出以“促整合、强能力、健体系”为重心的地方改革指导意见，即省、市、县政府原则上要参照国务院改革模式，将食品职能、监管队伍、技术资源三整合后划转食药监部门，强化队伍力量和经费投入确保新机构履行职责的能力，健全基层管理体系建设，促成食药监管横向到边、纵向到底的工作体系。更加贴心的是，明确提出了地方三级改革的时间表。
食药监队伍欢欣鼓舞，对大FDA改革满满的都是希冀。
两月之后，甘肃根据国务院的“样板”发布第一个省级三定方案，
随后陕西、
重庆、四川、贵州、青海、
山东、湖北、
江西、吉林等
省也纷纷跟进
理想很丰满，现实很骨感。在天寒地冻的环境里，风光旖旎的梦注定稍纵即逝，梦醒后所面对的仍是冰冷的现实。食品安全问题是长期综合因素的沉积，并非理顺体制“瓶颈”就能立竿见影。这个被重新“武装”的FDA系统，将要收拾的是盘根错节的“烂摊子”。在这个摊子的背后，是严峻的
从内部建设上，年轻的食药监部门本来就是一个体质孱弱的机构，家底薄、根基浅。2008年全国仅有6.4万监管人员（主要从事药品医疗器械监管工作），划入餐饮服务职能以后，数量也不到9万（含事业编）。当时增加的编制已难以应付新职能的需要，相当一部分药械监管人员被分流从事餐饮监管，药械监管力度被一定程度地削弱，在一些基层单位甚至已不视为中心工作。这次食品生产、流通职能划入后，监管对象翻了数倍，药品、医疗器械、食品（保健食品）、化妆品生产流通监管对象保守估计近千万(包括无证单位和个人）。倒底需要多少人才能满足监管需要？笔者保守估算，如果以县（市、区）为单位，以每位执法人员负责60个监管对象分摊，需落实17万一线监管执法人员（确定60个监管对象的理由，是按250个工作日，双人执法条件下隔日检查1家监管对象，每个对象平均每年接受1次现场检查计算）。加上领导职数、党务人事、综合和后勤管理人员，县级食药部门至少得配备25万编制（尚不包括技术机构事业编）。如果以改革启动较早的省份如甘肃、陕西等执行的标准计算，每万行政区划人口配备2-3名监管执法人员（
甘肃天祝县还远超这标准。该县总人口22万，实际
监管执法编制
名，其中县局行政编制16名，县稽查局参公事业编制18名，19个乡镇监管所全额事业编制70名；
天水市麦积区总人口56万，监管执法编制
约130名，其中
区局
行政编制12名，区稽查局事业编制15名，20个乡镇街道每个4-6人；陕西汉阴县人民政府明确提出食药监系统总编制按照人口数量万分之三的标准配置），仅全国县级食药监部门需要落实的的编制已达30-40万左右（尚未包括技术机构事业编）。这几乎再造一个工商“王国”，那些编制指标紧张的地方编委办能不吓得哆嗦？现在从中央到地方都在缩编哪，你那巨大的缺口到哪去弄？食药监部门真是一厢情愿！
编制“红线”不能突破，那就从既存编中划转呗。按照人随事走的原则，工商、质监甚至卫生部门的部分人员本就应该划转到食药监。但划出编制和人员对哪个部门来说都像“割肉”，因此千方百计寻找理由抵触搪塞。这可是艰难的“口水战”啊。2013年
甘肃省食药监部门希望从市县工商连人带编划转30%左右，但最终实现了16%的划转，每个乡镇工商所划转1人；四川省政府提出各市县工商部门按核定行政编制总数14.5%左右的比例（共2188名编制）划转 ，但对于有21个地市州、181个县（市、区）、8500万人口的大省，这些编制好像“浪花一朵”，基层食药所平均连半个人都分不到。质监部门更加“铁公鸡”，省、市、县三级少者划转1-2人，多者也不过4-5人。“食品生产我就一个处（科）室负责，本来就那么几号人！”说得振振有词啊。因此，即使增编幅度较大的省份，人员能否到位又是另一码事。改革动荡中，人心思变，有些地方职能划转后空编率超过50%，严重影响了监管的延续性。
再说“脚手”。这一轮的食药体制改革，重中之重无疑在基层建设，以推进监管关口前移、重心下移，形成
广覆盖、专业化的监管体系
。但食药监部门先天孱弱，是个脚手残缺的“海豹胎”。2008年接手餐饮服务监管后，一些地方零星设置了基层站所，执法力量都还比较薄弱。大量需要增设的基层食药站所，要有窝、有枪、有人、有钱，都不是一蹴而成的事，完全落实到位还真不知何年马月。有些捉襟见肘的县政府，还会向乡镇府“揩油”。乡镇府也不爽啊，又出人又出钱又担责的。此外，食药监技术支撑这条“腿”也很弱。本来
质监部门下属的食品检验检测机构
比较发达，按上头文件也要进行划转。但质监部门说，我们还有农产品等
检验检测
任务呢，哪能都划转？因此有各种理由拖延和留住众多设施
和人员
。食药监部门人微言轻，辩理未必占有优势。另起炉灶吧，也需过五关求六将，不仅时间代价太大，也
造成重复
建设
和
资源
浪费
但不管食药监部门处境如何窘迫，地方编委办也不会滥用“人情味”。在行政体制改革大格局下，部门建制只做减法、人员编制严控“红线”是编委办的总基调、硬门槛。什么食品药品安全形势多少严峻、安全监管多少重要，编委办也只会“呵呵”。当今世道，哪个部门不说自己重要呢？并且，编委办有一种内在的“收编”驱动力，哪个部门弱势、或者哪个部门对政府“政绩”贡献不大，就可能被列为“大部制”的对象。在2008年的时候，就有少数地方的食药监部门被卫生“吃掉”，成了后者的一个内设机构。只是意料不到，5年后的体制改革又走得如此坎坷。当食药监外有围兵、内缺粮草、左支右拙、殚精竭虑的时候，编委办使出“乾坤大挪移”，按照它的逻辑给食药监“解围”。在它的主导和推动下，市场局横空出世，一年多的时间里席卷了大半个中国。“好风吹醒罗浮梦，莫听空林翠羽声”，2013年期盼的统一、权威、专业的大FDA体系，很快被揉搓得面目全非。
最后，用一位药监前辈富有诗意的语言结尾吧，“当春暖花开的时候，我们在想，秋天收获的时候会是怎样果实累累；而当秋去冬来，颗粒无收时，我们在想，春天的花为何要开得那样灿烂。”
敬请期待第七篇：《生花梦》。
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